Особый интерес среди событий минувшей недели вызывает IX Международная научно-практическая Чичеринская конференция, организованная избирательной комиссией Тамбовской области. Этот интерес уже традиционен. Конференция ежегодно становится заметным событием в жизни не только региона, но и всей России. И дело здесь, прежде всего, в актуальности тем, которые выносятся на обсуждение теоретиков и практиков избирательного процесса. В 2014 году эта тема была самым прямым образом связана со 150-летием земской реформы в России.
Что такое земства в нашей стране в девятнадцатом веке? Прообраз нынешнего местного самоуправления. А потому размышления под названием «Местное самоуправление в России: электоральная парадигма (к 150-летию Земской реформы)» имеют к нашей сегодняшней жизни самое непосредственное отношение. Причем отношение как минимум двойное. С одной стороны, как отмечает заместитель главы администрации области Сергей Чеботарев, мы сегодня все в реформах - производим очередные изменения в местном самоуправлении, ищем подходы к решению вопросов местного значения. И в этом смысле действительно не просто интересно, а, прежде всего, полезно посмотреть на реформаторский опыт, который был накоплен в России в семидесятые годы девятнадцатого столетия.
И вторая параллель, которая явно проступает через века. Чем больше всего были недовольны земские деятели дореволюционной России? Тем, что в земствах не было политики. Грубо говоря, в высокие политические сферы их не пускали. Им этого так хотелось! А сегодня? В прошлом году в области прошли масштабные выборы в органы местного самоуправления – более четырехсот муниципальных кампаний. Но интерес к этим выборам был, используя парламентские выражения, очень невысок со стороны политических партий, прежде всего, оппозиционных. Почему же партии так неохотно участвуют в выборах в органы местного самоуправления? Все потому же – на местах высокой политикой не пахнет. Там пахнет ежедневной нудной работой – «пахотой» в самом что ни на есть прямом смысле слова. А потом наступает момент, когда партии начинают плакаться о том, что у них нет муниципального фильтра, что они не могут никуда пройти, и начинают винить всех вокруг. Но винить-то в этом нужно, прежде всего, себя.
- Все это показатель того, что, к сожалению, мало у нас людей, которые хотят дело делать, - считает Сергей Чеботарев. - Замечательная теория малых дел, которая существовала в девятнадцатом веке и которую, я уверен, нужно возрождать сегодня, - это, пожалуй, самое важное и нужное, чем необходимо заниматься. Давайте посмотрим, сколько все-таки было сделано земствами в течение девятнадцатого и начала двадцатого веков. Это был реальный подъем жизни на местах. Как говорил Борис Николаевич Чичерин - сколько могут сделать несколько честных, порядочных людей, объединенных вместе! Мы до сих пор вспоминаем этих людей как самых ярких деятелей нашей земли. Для них участие в земском движении для решения местных проблем было важным и нужным делом.
Да, сегодня на Тамбовщине свято берегут память о наших выдающихся земляках, которые, кроме всего прочего, были активным земскими деятелями. Восстановлены два асеевских дома – в Тамбове и Рассказово. После невероятно сложной подготовительной работы начался процесс восстановления чичеринской усадьбы в Карауле. Восстанавливается Вернадовка. Но все-таки, кроме сохранения памяти, куда важнее продолжать дело этих людей. А это и были те самые малые дела, которыми крепла наша земля.
Интересно всем
В этом году в работе конференции принимали участие председатели избирательных комиссий девяти регионов России, крупные ученые в области избирательного права и избирательного процесса.
В своем выступлении научный руководитель секции по вопросам развития законодательства о выборах, референдумах и правоприменительной практики Общественного научно-методического консультативного совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Раиф Биктагиров коснулся наиболее актуальных проблем, которые существуют сегодня в избирательном и референдумном праве и процессе организации выборов и референдумов.
По мнению Раифа Терентьевича, одной из таких проблем является отсутствие в современной России стабильного, надежного избирательного законодательства:
- Это законодательство супердинамично. С 1989 года практически каждая избирательная кампания проходит на основе нового закона. Исключение составили только выборы в прошлую Госдуму. Как ни выборы, так новый закон – так, к сожалению, у нас идет. Что касается главного выборного закона №67 «Об основных гарантиях избирательных прав», то там уже живого места не осталось. Мы все время его перекраиваем.
Кроме того, ученый считает, что главный изъян нашего избирательного законодательства состоит в том, что оно остается громоздким, сложным, многоуровневым, в значительной части запутанным, недоступным для понимания широких кругов избирателей и даже правоприменителей, что вызывает многочисленные избирательные споры. От себя заметим, что здесь тоже наблюдается явная историческая параллель. Вот что писал крупный государствовед Николай Лазарев по поводу избирательного законодательства России начала двадцатого века: «Законодательство о выборах необыкновенно сложно. Это, может быть, самая запутанная и несовершенная система выборов, которая когда-либо существовала».
- Возникает вопрос: а что же делать с этим положением? Ответы есть, но они пока не воспринимаются руководящей элитой, - говорит Раиф Биктагиров. - В частности, избирательную систему надо, в конце концов, закрепить в Конституции. Надо унифицировать законодательство на федеральном уровне. Необходимо закрыть парламентариям возможность манипулировать избирательной системой в порядке текущего законодательства, в угоду политической конъюнктуре, в интересах тех или иных политических сил, господствующих в данное время в федеральном собрании.
Надо отметить, что интересна тема нынешней конференции не только регионам России. Не случайно в работе принимали участие представители Центральной избирательной комиссии Казахстана. По словам члена ЦИК Республики Казахстан Марата Сарсембаева, 150-летие земской реформы отмечают не только в России, но и в Казахстане:
- Ведь в девятнадцатом веке мы находились в составе одной страны. Нам это интересно, поскольку в этом лежат и наши корни, наши истоки. Участие в конференции стало для нас интересным и с точки зрения познавательной, и с точки зрения теоретической, а теперь еще и с точки зрения практической. Почему? Сегодня мы находимся еще на подступах к местному самоуправлению. Управление-то у нас есть. Есть государство, которое назначает местных руководителей. Но самоуправления как такового пока нет. А теперь мы стремимся к тому, чтобы люди сами формулировали проблемы, которые есть в их жизни, сами избирали бы из своей среды руководителей самого разного уровня и сами эти проблемы решали. И для нас очень важно изучить опыт, который накоплен по этой теме в России.
Доходы для самоуправления
А опыт действительно есть, и немалый. И в этом смысле серьезному изучению подлежит не только земская реформа стопятидесятилетней давности, но и, прежде всего, система местного самоуправления, сложившаяся в России за последнее десятилетие, после принятия в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
По мнению начальника управления по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации Тамбовской области Александра Дерябина, этот закон и запущенная им муниципальная реформа сыграли немалую роль в развитии местного самоуправления в России. Проведена масштабная и системная территориальная реорганизация местного самоуправления, в результате которой количество муниципальных образований увеличилось почти вдвое. При этом муниципалитетами стали все города, а право быть муниципальными образованиями обрели сельские поселения. Территории местного самоуправления покрыли собой всю территорию страны. Появилось семь видов муниципальных образований – городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы, внутригородские территории городов федерального значения.
- Несмотря на имеющиеся в этой сфере достижения, для получения реальных результатов муниципальной реформы необходимо решить еще целый ряд вопросов, - считает Александр Дерябин. - Предстоит дальнейшая работа по формированию стабильной и более совершенной законодательной базы местного самоуправления, четкое разграничение полномочий между уровнями публичной власти.
От себя добавим, что после принятия закона в полтора раза был расширен перечень вопросов местного значения для всех видов муниципальных образований, причем без соответствующего расширения доходной базы местных бюджетов. Переводя с чиновничьего на русский - обязанностей у муниципалитетов за десять лет стало в полтора раза больше, а денег на эти обязанности не дали. Опять же переходя на современный бюрократический язык, происходит увеличение государственных полномочий, делегируемых местному самоуправлению, причем подчас не обеспеченных достаточным финансированием. В то же время изымаются полномочия, например, регистрация граждан по месту жительства, которые необходимы органам местного самоуправления поселений для организации повседневной работы, ведения похозяйственного учета, решения вопросов стратегического развития и планирования.
Таким образом, одна из наиболее острых проблем, которая стоит сегодня перед муниципалитетами, - необходимость привести расходные полномочия в соответствие с доходами. А правильнее будет сказать, с доходными источниками бюджетов. Когда есть деньги, тогда есть чем управлять. В том числе и самоуправлять.